Hoe besteedt de overheid het belastinggeld eerlijk?
Aanbestedingen zijn voor de gemiddelde burger een ver-van-mijn-bed-show. Zonde, vindt promovendus Erik Plas, die onderzoek deed naar de eerlijke besteding van overheidsgeld: 'Als een project van de gemeente compleet in de soep loopt, doordat het meer geld gaat kosten dan verwacht, dan kan dat er zelfs toe leiden dat de lokale belastingen omhoog moeten.’
Aanbestedingen zijn overal
Het is dat T-shirts met teksten erop uit de mode zijn, maar anders had Plas er één gedragen: een shirt met de tekst: ‘aanbestedingen zijn leuk’. Het enthousiasme van Plas voor zijn vak werkt aanstekelijk. Dat komt goed uit, bijvoorbeeld als er tientallen, niet-altijd-even-goed-uitgeslapen studenten bouwkunde naar zijn verhaal moeten luisteren. Plas: ‘Tegen hen zeg ik: aanbestedingen zijn overal. Neem vandaag. Om naar dit college te komen, moest je misschien de trein nemen – die rijdt op basis van een concessie. Het station is gebouwd door een aannemer op basis van een aanbesteed contract. Die bus waar je instapt? Idem dito. De weg waar de bus op rijdt, het groen dat je ziet, de wc’s waar je gebruik van maakt, de koffie die je koopt op de universiteit – het is allemaal aanbesteed.’
De weg waar de bus op rijdt, het groen dat je ziet, de wc’s waar je gebruik van maakt, de koffie die je koopt op de universiteit – het is allemaal aanbesteed.’
Weerszijden van de tafel
Plas hoeft zijn toehoorders niet altijd te overtuigen van de alomtegenwoordigheid van aanbestedingen. Als advocaat aanbestedingsrecht bestaat zijn ‘dagelijks publiek’ uit overheden én ondernemingen. Plas staat dus aan weerszijden van de tafel. De ene dag meldt zich een gemeente, die een bouwproject aanbesteedt. Bij een volgende zaak adviseert Plas een groot bouwbedrijf dat zich heeft ingeschreven op een aanbesteding.
Groot maatschappelijk belang
Voor de betrokken partijen is een aanbesteding een wedstrijd én een serieuze zaak; aanbestedingen dienen immers een groot financieel en maatschappelijk belang. Plas: ‘Een aanbesteding is een competitie, met als hamvraag: ‘wie doet het beste aanbod?’. Tegelijkertijd wordt met de procedure ook overheidsgeld besteed. Dat geld moet eerlijk besteed worden. Opdrachtgevers geven niet hun eigen geld uit, maar belastinggeld. Als een project van de gemeente compleet in de soep loopt, doordat het meer geld gaat kosten dan verwacht, dan kan dat er zelfs toe leiden dat de lokale belastingen omhoog moeten.’
Spanningsveld
Plas geeft de renovatie van een gebouw als voorbeeld: ‘Een bouwbedrijf heeft een aanbesteding voor de herontwikkeling van het pand gewonnen en gaat aan de slag met de verbouwing. Als het goed is, betaalt de overheid voor de aannemingsovereenkomst een markconforme prijs. Het belastinggeld wordt in dat geval dus netjes besteed.’
Lastiger wordt het wanneer partijen bij de uitvoering voor verrassingen komen te staan, die verborgen kosten met zich brengen. Plas: ‘De bodem is bijvoorbeeld veel slechter dan gedacht en de aannemer treft daar onverwachts allerlei asbest in aan. Stel, de huidige aannemer gaat het extra werk doen en verwijdert die asbest. Krijgt de overheid dan nog wel waar voor haar geld? Met andere woorden: is die zittende aannemer wel de meest geschikte partij om die klus te doen?’ In zo’n geval is het volgens Plas dus nog maar de vraag of het belastinggeld goed wordt besteed.
Wezenlijke wijziging
Dus hoe moet het verder met die asbest? Vaak is het toch sneller en goedkoper als de zittende aannemer zoiets oplost. Wel zijn er grenzen aan het extra werk dat die partij mag doen. Daardoor wordt voorkomen dat de huidige partij een oneerlijk voordeel heeft ten opzichte van de concurrenten. Plas: ‘Andere aannemers zullen denken: ‘als ik had geweten van die asbest, dan had ik een ander aanbod gedaan, want wij kunnen dat veel beter opruimen’. Wellicht hadden zij de klus dan gekregen.’
In zo’n geval wordt de overeenkomst ‘wezenlijk gewijzigd’. En dat mag niet. Plas’ proefschrift gaat over de ‘wezenlijke wijziging’, en dan met name over wat wel en niet is toegestaan.
Follow the Money: bij openbare aanbestedingen is Nederland het minst-transparante land.
Transparantieverplichtingen
Plas signaleert een steeds luidere roep om meer transparantie bij aanbestedingen. Hij haalt in zijn proefschrift een artikel van Follow the Money aan, waaruit blijkt dat bij openbare aanbestedingen Nederland het minst-transparante land is. Volgens Plas is het gebrek aan transparantie met name een probleem als het gaat om extra werk en de daarmee gepaarde kosten, de situatie van het asbest dus. ‘Wat je wel eens ziet bij aanbestedingen is dat ‘nummers één en twee’ vlak achter elkaar zijn geëindigd. In de gevallen waarin sprake is van veel extra werk had de opdrachtgever de aanbesteding achteraf bezien wellicht aan een ander moeten gunnen.’
Als de overheid de inschatting maakt dat zij binnen de grenzen van de wet is gebleven, dan hoeft zij dat meestal niet openbaar te maken. Concurrenten tasten dus vaak in het duister of de overheid binnen de grenzen van de wet is gebleven. Plas verwacht dat zowel concurrenten als de maatschappij kritischer zullen zijn op de uitgaven van overheidsgeld. ‘Burgers plukken de vruchten van aanbestedingen; dat kunnen goede vruchten zijn, maar ook wrange.’
Plas zal zijn proefschrift ‘Wezenlijke wijziging in het aanbestedingsrecht’ verdedigen op 14 september 2023 om 16:15 uur in het Academiegebouw. Je leest de Engelse samenvatting van het proefschrift hier en volgt de livestream van de promotie hier.
Wat is een aanbesteding?
Consumenten zijn vrij in hun aankopen. Zij mogen zelf kiezen bij welke leverancier ze hun geld uitgeven. Overheden en semioverheidsorganisaties, zoals universiteiten, niet. Wil zo’n partij een uitgave doen boven een bepaald bedrag, dan moet die inkoop lopen via een specifieke procedure: een aanbesteding.
Als iets ‘is aanbesteed’, dan wil dat zeggen dat de overeenkomst op basis waarvan een opdrachtnemer zijn diensten of goederen levert, tot stand is gekomen na een aanbesteding.
Aanbestedingen zijn ‘onderhands’ of ‘openbaar’. Bij een onderhandse aanbesteding bepaalt de opdrachtgever wie zich op de aanbesteding mag inschrijven. De opdrachtwaarde moet dan wel onder een bepaalde drempel blijven. Komt de opdrachtwaarde boven de drempel uit, dan zal de opdrachtgever voor een openbare aanbesteding moeten kiezen. Bij een openbare aanbesteding mag elk bedrijf reageren.
Dan is er nog een verschil tussen ‘nationale openbare aanbestedingen’ en ‘Europese aanbestedingen’. Wederom bepaalt de opdrachtwaarde van de opdracht het onderscheid tussen de twee typen aanbestedingen. Als de verwachte opdrachtwaarde zo hoog is dat het een bepaalde drempel overschrijdt, dan moet de inkoopprocedure lopen volgens een ‘Europese aanbesteding’. Voor dat type aanbesteding gelden meer regels en moeten ondernemingen uit andere EU-lidstaten ook de kans krijgen om zich in te inschrijven op de aanbesteding.
Tekst: Helena Lysaght.
Foto bovenaan het artikel: Mathieu Stern via Unsplash.