Decentralisatie onder de loep: Onderzoek onthult keerzijden van kleinschalig bestuur
Op 16 mei presenteren drie onderzoekers van de Universiteit Leiden hun bevindingen over de democratische gevolgen van decentralisatie tijdens een workshop in Leiden. Hun onderzoeksproject, Downsize My Democracy?, laat zien dat decentralisatie niet automatisch leidt tot een sterkere democratie. Integendeel, het kan democratische participatie, competitie en verantwoording juist verzwakken.
Deelnemen aan de workshop op 16 mei?
Geef je hier op.Het project, gefinancierd door de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), is uitgevoerd door bijzonder hoogleraar Wouter Veenendaal en promovendi Hannah Kuhn en Denny van der Vlist. Het team onderzocht vier landen en acht gemeenten – steeds een kleine en een grote gemeente per land – om te analyseren hoe schaal en bestuursstructuur de werking van democratie beïnvloeden. Op 16 mei organiseren ze een workshop om de resultaten te presenteren, die het startpunt vormt van een internationale tour waarin de onderzoekers ook in Italië, Noorwegen en Zwitserland in gesprek gaan met lokale bestuurders en beleidsmakers.
Schaal en participatie
Hannah Kuhn richtte zich in haar deelonderzoek op de invloed van schaal, oftewel de gemeentegrootte, op politieke participatie. ‘In kleinere gemeenten zijn burgers vaak persoonlijk bekend met kandidaten,’ vertelt Kuhn. ‘Die sociale nabijheid is een belangrijke stemmotivatie. Deze nauwe banden verminderen echter de inhoudelijke overwegingen bij het bepalen van de stemkeuze.’
Dat persoonlijke contact bevordert weliswaar het vertrouwen in politici, maar leidt volgens Kuhn niet per se tot inhoudelijke betrokkenheid bij beleid. ‘De stemkeuze is vaak gebaseerd op wie je kent, niet op wat iemand wil. Daarmee raakt het oorspronkelijke idee van politieke vertegenwoordiging op de achtergrond.’
Wat opvalt is dat de opkomst bij verkiezingen in kleine gemeenten doorgaans hoger ligt dan in grote, maar lager dan op nationaal niveau. ‘Als decentralisatie betekent dat belangrijke beleidsthema’s verschuiven naar een bestuurslaag waar minder mensen komen stemmen, dan is dat een verlies aan democratische betrokkenheid,’ concludeert Kuhn.
'Nauwe banden met politici verminderen de inhoudelijke overwegingen bij het bepalen van de stemkeuze.’
Daarnaast bleek de kleinschaligheid van gemeentes ook een uitdaging voor het veldwerk zelf. Zo dachten de onderzoekers een ideale gemeente te hebben gevonden in Zwitserland, alleen hoorden ze van de burgemeester dat het hele dorp collectief had besloten niet mee te werken. Toen ze een andere gemeente kozen, werden ze daar gelukkig wel hartelijker ontvangen. ‘Al was de enquête daar niet gelukt,’ geeft Kuhn aan, ‘omdat de opkomst van burgers simpelweg te laag was.’ Ook op straat bleek het moeilijk om mensen te interviewen. ‘Dus dat geslotene van kleine gemeenten, wat we ook wel hadden verwacht, kwam daar heel erg naar voren,’ concludeert Kuhn. Uiteindelijk koos ze ervoor om via verenigingen met mensen in contact te komen, wat succesvol bleek. Ze liep een dag mee met de cultuurvereniging en zelfs een avond met de lokale schietclub.
Competitie onder druk
Waar Kuhn vooral keek naar het gedrag van burgers, focuste Denny van der Vlist juist op het gedrag van de politici. In zijn deel onderzocht hij hoe schaal de politieke competitie beïnvloedt. Zijn conclusies zijn helder: ‘In kleine gemeenten is de competitie beperkt. Er doen minder partijen mee, er zijn minder inhoudelijke verschillen, en vaak is de besluitvorming geconcentreerd rond enkele dominante figuren.’
Juist het ontbreken van inhoudelijke verschillen kan volgens Van der Vlist een nadeel zijn. ‘Als er weinig te kiezen valt, kunnen burgers politici niet goed ter verantwoording roepen. Democratie vraagt om alternatieven, maar in kleine gemeenschappen zijn die vaak afwezig of nauwelijks zichtbaar.’
Bovendien ervaren burgers en politici in hechte gemeenschappen sociale druk om zich aan te passen. ‘In een dorp waar iedereen elkaar kent, is het niet makkelijk om openlijk een afwijkende mening te hebben. Dat maakt het moeilijker om oppositie te organiseren.’
‘Als er weinig te kiezen valt, kunnen burgers politici niet goed ter verantwoording roepen.'
Een bijzonder voorbeeld hiervan kwamen de onderzoekers tegen in een kleine gemeente in zuid Italië. ‘In dat dorp was een verkiezing met twee partijen,’ legt van der Vlist uit, ‘maar het bleek dat een van die twee partijen was opgezet door de andere partij.’ Dat heeft ermee te maken dat als een partij daar als enige meedoet, er een bepaalde opkomst gehaald moet worden. ‘Dus had de lijsttrekker een aantal vrienden opgebeld, en ze gevraagd om ook een partij op te richten, puur voor de vorm. Wij hebben dat toen toevallig ontdekt door ons onderzoek daar.’
Bestuurlijke vervaging
Wouter Veenendaal onderzocht de effecten van decentralisatie op meerlagig bestuur. Zijn analyse maakt duidelijk dat het toedelen van taken aan subnationale bestuurslagen niet automatisch leidt tot meer democratische controle. ‘Wat je juist ziet, is dat bevoegdheden versnipperen en dat besluitvorming vaak plaatsvindt in informele of niet-gekozen gremia,’ aldus Veenendaal.
In landen als Nederland en Italië heeft decentralisatie vaak geleid tot de opkomst van regionale samenwerkingsverbanden waarin gemeenteraadsleden weinig invloed hebben. ‘In plaats van dat burgers dichter bij het bestuur komen, verdwijnt de besluitvorming juist uit het zicht,’ waarschuwt Veenendaal.
‘Zonder financiële capaciteit en duidelijke taakverdeling wordt decentralisatie een papieren werkelijkheid die de democratie eerder ondermijnt dan versterkt.’
Vergelijkingen met Noorwegen en Zwitserland laten zien dat decentralisatie alleen goed kan functioneren als gemeenten voldoende middelen en autonomie hebben. ‘Zonder financiële capaciteit en duidelijke taakverdeling wordt decentralisatie een papieren werkelijkheid die de democratie eerder ondermijnt dan versterkt.’ Daarmee wijst Veenendaal juist naar de situatie in Nederland en Italië, waar de decentralisatie gepaard ging met grootschalige bezuinigingen.
Praktische relevantie
De onderzoekers hopen met hun werk niet alleen het wetenschappelijk debat te voeden, maar ook beleidsmakers te bereiken. ‘Decentralisatie wordt vaak gezien als dé manier om burgers meer invloed te geven,’ zegt Veenendaal. ‘Het is zowel in de wetenschap als in de maatschappij een heel dominant gedachtegoed zonder dat het empirisch onderzocht is. Ons onderzoek laat nu zien dat er ook belangrijke nadelen aan kleven.’
De workshop op 16 mei biedt gelegenheid om dieper op deze inzichten in te gaan, samen met bestuurders, ambtenaren en andere betrokkenen. Daarna reist het team door naar de andere onderzochte landen, om ook daar in dialoog te gaan met de praktijk.
'We moeten ons afvragen wat decentralisatie betekent voor de kwaliteit van de democratie.’
‘Decentralisatie raakt de kern van hoe we onze democratie organiseren,’ besluit Veenendaal. ‘Juist daarom is het essentieel dat we de aannames onder de loep nemen, en kijken wat er in de praktijk werkelijk gebeurt.’ Juist in deze tijd, benadrukt hij: ‘we leven in een tijd van democratische erosie, wereldwijd. We moeten ons dus afvragen wat decentralisatie betekent voor de kwaliteit van de democratie.’